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國企“混改”的新趨勢

2019年1月19日,第六屆楊杜論壇暨知本峰會在京召開。在本次活動上,知本咨詢國企混改研究院發布了《2019中國國企混改研究報告》(以下簡稱《報告》)。

根據《報告》,2018年,國企“混改”呈現出新的態勢,進入了轉折期,也進入了深水區,步伐加快、力度加大,迎來了新的機遇與挑戰。

知本咨詢董事長劉斌告訴《國資報告》記者,2018年,國企“混改”正由講政策到重行動轉變,以混為主向以改為主轉變。新形勢下,如何抓住改革機遇、著力推動“混改”、著實見到成效,成為“混改”國企重點關注的要務之一。

國企“混改”進入新時代

黨的十八屆三中全會以來,國內外經濟形勢發生了巨大變化,我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,國企深化改革進入新時代。

新時代背景下的國企“混改”是以提升國有資本市場化配置效率,促進國有資本戰略布局影響力為目標,國企“混改”具有更豐富、更創新的內涵和意義。與此同時,國內外經濟環境的不確定性,對我國經濟深化改革,尤其是國企“混改”提出了新的挑戰,也賦予了新的意義。

據《國資報告》記者了解,《報告》在明確新時代下國企“混改”面臨的形勢基礎上,通過回顧總結2018年國企“混改”的主要現象,展望新的焦點和機遇,為全面推動國企“混改”提供策略建議。

根據《報告》,從國際方面看,影響全球經濟回升的不穩定因素依然存在,全球經濟仍然面臨下行風險,開放合作與保護主義對抗明顯,國際政治形勢、經濟形勢錯綜復雜,對我國經濟持續穩定發展帶來了諸多挑戰,我國經濟發展需要新的動力。

從國內看,我國經濟正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動能的攻關期,穩定發展仍然充滿不確定性,發展不平衡不充分的結構性矛盾短期內很難解決,我們經濟發展需要國有資本發揮更大作用。

在劉斌看來,新“混改”具有全新內涵。

首先,新“混改”不同于簡單的股權多元化。新“混改”不僅僅是引入外部非國有資本實現股權多元化,還需要在股權多元化基礎上,通過體制機制的創新改革,實現國企經營效率的改善、經營活力的提供,進而促進國企釋放發展潛力,實現更高效成長。

其次,新“混改”不同于簡單的管理層收購。管理層收購國有企業股權,僅是新“混改”中員工中長期激勵機制的內容,而新“混改”在市場化機制改革方面,還包括現代企業治理模式、市場化薪酬激勵、職業經理人機制等更多內容。

再次,新“混改”力求國有資本市場化配置效率。十八屆三中全會提出“發展混合所有制改革”應以市場化資源配置效率為目標,促進國企經營體制機制轉變,從而有效提升國有資本運營配置效率,實現國有資本功能放大、影響力提升,帶動我國各行業升級、經濟發展。

同時,新時代推動國企“混改”具有重要意義:一是應對國內外環境經濟發展的不確定性,提升我國眾多行業轉型升級,并推動形成國內一批具有國際競爭力的世界一流企業;二是應對我國經濟由高速增長向高質量增長的運行壓力,發揮國有資本的基礎性作用,保障我國經濟持續穩定的發展態勢;三是通過國有資本資源優化和非國有資本機制優勢的互補,實現國有資本增值保值能力提升,發揮國有資本落實國家產業戰略的重要作用。

劉斌告訴記者,新時代國企“混改”不僅關系到單個國企的戰略發展,也關系到我國經濟的穩定發展,更關系到我國經濟在全球的競爭力問題。

2018年國企“混改”的新態勢

根據《報告》,2018年,國企“混改”呈現出新的態勢,混改進入了轉折期,也進入了深水區,步伐加快、力度加大,國企混改迎來了新的機遇與挑戰。

從國家部委主導國企混改試點來看,2018年各項試點量級增長,力度提升。

從圖2-1來看,2014年以來,國家部委推動國企“混改”的方向越來越明確、速度越來越快。2014年,國資委啟動四項改革試點以來,從國企“混改”試點,到投資運營公司,再到創建世界一流示范企業不斷深入。

截至2018年,國家發改委推動實施國企“混改”試點累計達到50家,其中僅2018年當年就增加31家,并發布消息,2019年將進一步推動100家以上的“混改”試點;國資委推動“四項改革”試點以來,時隔兩年又推動“十項改革”試點,涉及企業57家;國有資本投資運營兩類公司試點累計達到21家,其中11家為2018年底提出的;2018年,國資委推動“雙百行動”改革試點,涉及國企達到404家,數量空前,標志著國企“混改”決心不改,加量加速;2019年初始,根據權威機構信息顯示,國資委將進一步推動2-3家央企集團層面實施“混改”,預示著“混改”的力度和深度將持續加強。

從地方“混改”動態來看,2018年,各地方加快“混改”,不僅試點發力,更呈現批量推動態勢。各地國企“混改”圍繞各自區域產業特色進行深度混“混改”,尤其是山東、山西、天津、浙江、遼寧、廣州等地,推動“混改”力度明顯加大。

根據數據統計,2018年期間,山東向國內外推出93家省屬國企“混改”項目,集中在基礎設施、公共服務領域;天津推動國企“混改”力度空間,先后推出232家“混改”項目,涉及房地產、制造、金融、服務等多領域;山西推出108家國企“混改”項目,涉及制造、電力、能源等領域;遼寧推出48家國企“混改”項目,涉及鋼鐵、汽車、煤炭、能源等領域;浙江推出40家國企“混改”項目,涉及交通、能源、環保等領域;廣州發布的20家“混改”項目,具有一定影響力、具備較強的技術優勢,涉及科技創新、商業、金融等領域。

在劉斌看來,2018年國企“混改”整體態勢為:國企混改呈現“兩個轉變”,并面臨“五個關鍵問題”。

首先是“兩個重要轉變”:一次講話、一項行動、一組數據說明了國企“混改”由政策向行動轉變、由混向改轉變。

“一次講話”明確必須“混改”。2018年10月9日,劉鶴副總理在國企改革座談會上首次提出“國有企業改革正處于一個行動勝過一打綱領的關鍵階段,也是改革乘數效應最大的階段”。 即是對本輪國企深化改革實際情況的概要總結,也是對未來國企深化改革的基本要求,展現出“必須混改”的決心。

同時也釋放出國企深化改革要求由重口號向重行動轉變、國企深化改革將從有限試點階段向大規模綜合實施階段轉變、國企改革不能浮于表面形式,更要關注實質效果。講話中也提出了六個“突出抓好”,更是明確了改革重點內容。

“一項行動”強調帶頭“混改”。2018年8月17日,國務院國有企業改革領導小組辦公室正式印發《國企改革“雙百行動”工作方案》,公布404家“雙百企業”名單,標志著綜合改革實施大幅提速。

規模方面,數量由“雙百”變成了“雙兩百”;改革內容方面,不再局限于任一改革政策,而是現有改革政策內的所有改革內容均可系統性設計實施。標志著國企深化改革將從有限試點階段向大規模綜合實施階段轉變。

“一組數據”顯示加速“混改”。2018年推出“雙百行動”,涉及企業404家;2018年推出第三批混改試點31家,三批“混改”試點合計達到50家,預計2019年第四批“混改”試點達百家;2018年推出第二批國有資本投資運營公司試點11家,兩批試點合計達到21家; 2018年地方“混改”項目批量發布,山西108家、山東93家等;2019年年初,已經推出10家創建世界一流示范企業試點。

同時,從中央到地方的“混改”試點及批量項目數據說明,2018年確是國企深化改革明顯加速轉折年。

首先,由“政策”向“行動”轉變。自十八屆三中全會明確國企深化改革指導思想以來,中央陸續出臺頒布了以《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發【2015】22號)為“1”的國企改革頂層政策體系,政策主要覆蓋國企“混改”、國企法人治理、國企員工中長期激勵、國有產權交易、國有資本監督、國有資本投資/運營等各個方面,國企改革政策體系基本完備。而在中央“1+N”政策體系下,各地方政府及國資系統結合各地實際情況,進一步配套細化了針對本地的相關改革政策和要求。現有中央及地方國企改革政策體系已然滿足指導大幅改革“行動”的要求,改革關鍵在于如何改革、改革進度,以及改革效果的問題。2018年發生的“混改”試點、雙百行動、“混改”項目等為主的“混改”行動數據,進一步印證了國企“混改”已由“政策”向“行動”轉變。

其次,由“混”向“改”轉變。國企“混改”發展至今,已經在“混改”領域積累了豐富的“混”的經驗,當前國企“混改”不僅在數量上不斷提高,在范圍上也從競爭性領域擴展到壟斷領域,國企“混改”已經開始注重實質效果。當前及未來要真正“增強微觀市場主體活力”,而不是為改革而改革。而是,要在“混”的基礎上,進行深層次的“改”,即在國有資本授權機制、董事會治理模式、職業經理人、員工中長期激勵機制等方方面面進行配套改革,才能保障“混改”效果逐漸顯現。2018年,國企“混改”數量更多集中于“混”的方面,但也預示著“改”的力度會順勢加大,由“混”到“改”的轉變趨勢明顯。

對國企“混改”的展望

2018年是國企“混改”轉折的一年。沿襲2018年的改革動態,2019年將呈現更好的前景展望。

在劉斌看來,展望2019年,政策環境將圍繞兩個焦點展開:一是授權調整機制;二是員工中長期激勵。

首先是授權調整機制。國有資本授權調整機制是國企“混改”的基礎前提,會嚴重影響到國企“改”的環節,其不僅涉及到國資委的授權,也涉及到國企集團內部的分級授權。

整體上,2019年國有資本授權調整機制將進一步深化推動,有利于國企“混改”決策高效,有利于“混改”國企董事會治理模式健全,更有利于“混改”國企市場化機制設計實施。

2018年年末,國資委第二批國有資本投資運營公司試點公布實施凸顯了授權調整機制已經加大力度;2019年初始,國資委有關世界一流企業示范企業公布及對應授權事項,也說明了推動授權調整機制的重要性;而2019年初始地方國資委負責人會議再次透露有關授權調整機制的改革重心,更是直接表明了2019年授權調整機制的焦點位置。

其次是員工中長期激勵機制。國企“混改”實現預期目標的重要環節是市場化機制改革,而市場化機制改革的核心內容是員工中長期激勵機制,只有通過員工持股實現員工與國企業利益的共享及風險共擔,才能真正推動管理層及員工釋放自覺的經營動力,從而促進國企“混改”預期效果達成。

整體上,2019年,在多數國企“混改”的階段完成的基礎上,重點將轉入市場化機制改革,尤其是員工中長期激勵機制的改革。

根據2018年年末及2019年年初國家有關部委的權威人士透露,國資委確將國企混改員工中長期激勵機制作為2019年改革的工作重點,也有意針對員工中長期激勵面臨的問題做政策方面進一步的規定,且以政策利好為導向,形式更多選、操作更靈活、效果更突出。

與此同時,從國企“混改”的機遇來看,展望2019年,無論從政策層面,還是從操作層面,將出現更多機遇。

政策層面以“放”為主。一是放權。國資委授權調整機制加大力度情況下,期待國企集團內部分級授權的力度加碼,進而為更高效推動“混改”奠定好的決策環境。二是放開。目前試點政策可以適用所有“混改”國企,國企“混改”將不是僅限于試點單位,滿足政策條件下,均可以利用政策推動綜合性改革;基于政策的基本導向要求,客觀有效情況下,對于確能夠促進國企活力提升、競爭力提升的市場化機制,即使現有政策無專項規定情況下,均可適度創新突破并建設性設計實施,政策透露的容錯機制導向可以有效降低改革風險。三是放大。目前國資委已經明確了向石油、天然氣、電力、軍工等重點領域推動“混改”的方向,涉及“混改”的國企范圍進一步擴大。同時,也將放寬限制一級國企集團“混改”的要求,“混改”層次將逐步試點向一級集團層面延伸。為加快國企“混改”的效果體現,必然會進一步推動對機制改革的支持力度,進而為國企“混改”機制創新改革提供更大的空間和靈活性。

操作層面以“多”為主。一是數量多:“混改”項目在新的一年必定會增多,利好的方面是可形成學習效應和標桿效應,讓國企“混改”更有實踐參考,更好控制改革風險;不利的方面是項目增多導致的吸引戰略投資者的競爭加劇,對引戰提出了更大的挑戰。二是股比釋放多。為增強對外部投資者吸引力,國企“混改”項目可以選擇更多股權比例的釋放,同步也為“混”完成之后的“改”奠定好的基礎。三是創新多。基于國企“混改”的本質性要求和目標,可以適應性選擇“引進來+走出去”結合的方式實現“混改”,而市場化機制創新空間可加大。

在劉斌看來,對于“混改”的策略,首先,“混”的形式可多樣。一是國企推動“混改”過程中,需要重點把握能混則混,不能混而不混的原則,不要盲目選擇推動“混改”,要以選好“混改”對象并取得效果為基本導向。二是鑒于“混改”戰略投資者引入面臨的難點,可以選擇“引進來”的方式進行,但基于“混改”的基本范式,也可嘗試以股權轉換或資產作價的方式“走出去”主動尋找混合對象,逆向完成混改并達到預期效果。三是基于混改后國企的戰略發展要求,需要以產業作為主體推動混改,而不是以法人為主體推動“混改”,可操作性及預期效果會更好。

其次“改”的方式可深入。一是以專職董監事隊伍建設落實授權調整機制。用足政策,用好授權,為市場化機制改革奠定好的基礎環境。二是以職業經理人機制促進短期經營活力提升。市場化的機制也需要匹配市場化的用工,健全所有權、監督權與經營權的有效分立和制約機制,為加快改革創造條件。三是以員工中長期激勵機制促進長期經營動力提升。充分發揮員工中長期激勵機制對促進“混改”國企戰略增長的關鍵作用,為更深入的持續改革創新注入動力。


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